Wer zahlt die Wärmewende?

Die Wärmewende gehört zu den nicht unumstrittenen politischen Projekten der vergangenen Jahre. Während Befürwortende sie als notwendigen Schritt hin zu Klimaschutz und langfristig stabilen Energiekosten sehen, kritisieren andere hohe Investitionen, Unsicherheiten bei der Umsetzung und mögliche Belastungen für Verbraucherinnen und Verbraucher, an die Investitionskosten weitergereicht werden könnten. 

Kommunale Wärmeplanung im Spannungsfeld von Klimaschutz und Energiesicherheit

Doch geopolitische Entwicklungen verleihen der Debatte derzeit eine neue Dimension. Der Konflikt der USA und Israels mit Iran und die dadurch enorm gestiegenen Ölpreise zeigen erneut, wie stark Europa von globalen Energiekrisen abhängig bleibt. In diesem Kontext erscheint der Ausbau heimischer und klimaneutraler Energiequellen vielen Expertinnen und Experten nicht nur als klimapolitisches Projekt, sondern auch als Frage der wirtschaftlichen Stabilität und energiepolitischen Sicherheit.

Die Wärmewende, nach der Haushalte in Deutschland unabhängiger von fossilen Energieträgern beheizt werden sollen, ist ein Großprojekt. Sie gilt als überaus komplex und auch kostspielig. Laut Agora Energiewende, einer Denkfabrik für Energie- und Klimapolitik, benötigen Energieversorgungsunternehmen für Investitionen in den Aus- und Umbau der Fernwärme in Deutschland rund 24 Milliarden Euro für den Netzausbau und die Umstellung auf erneuerbare Wärmeerzeugung. Eine Umstellung, die Baumaßnahmen und umfangreiche Neuplanungen in jeder einzelnen Kommune sowie on top in vielen privaten Haushalten erfordert.

Was das neue Gebäudemodernisierungsgesetz für die kommunale Wärmeplanung bedeutet

Bereits vor der Irankrise war klar, dass die aktuelle Bundesregierung Änderungen an einem auch für die Wärmewende zentralen Gesetz vornehmen will: dem Gebäudeenergiegesetz. Ende Februar wurden dafür neue Eckpunkte vorgestellt. Danach soll etwa das bisherige 65-Prozent-Ziel für erneuerbare Energien bei neu eingebauten Heizungen, das seit 2024 gilt, entfallen. Stattdessen ist eine größere Technologieoffenheit vorgesehen: Eigentümer sollen künftig zwischen verschiedenen Heizsystemen wählen können, darunter weiterhin Gas- und Ölheizungen. Für neue fossile Heizungen soll jedoch ab 2029 eine stufenweise steigende Beimischung klimafreundlicher Gase gelten – eine sogenannte „Bio-Treppe“. Unabhängig davon soll die im Wärmeplanungsgesetz (WPG) verankerte kommunale Wärmeplanung als zentrales Instrument bestehen bleiben und insbesondere für kleinere Kommunen deutlich vereinfacht werden.

Patrick Holl, Erster Beigeordneter des Gemeindetags Baden-Württemberg, begrüßt an den geplanten Änderungen der gesetzlichen Regelungen zur Wärmeplanung vor allem die Aussicht auf vereinfachte und fokussiertere Planungsprozesse. Nach seiner Einschätzung könnte eine Verschlankung der Verfahren dazu beitragen, dass Kommunen ihre begrenzten personellen und fachlichen Kapazitäten gezielter einsetzen. „Statt umfangreiche Analysen für Varianten zu erstellen, die später möglicherweise gar nicht umgesetzt werden, können sich Kommunen nun stärker auf diejenigen Projekte konzentrieren, bei denen tatsächlich die Aussicht besteht, Wärmenetze oder andere konkrete Lösungen zu realisieren“, unterstreicht Holl. Das würde aus seiner Sicht helfen, schneller in die praktische Umsetzung zu kommen – und damit letztlich auch schneller Fortschritte beim Klimaschutz und der Reduktion von CO₂-Emissionen zu erzielen.

Kommunale Wärmeplanung: Chancen und Risiken der neuen Technologieoffenheit 

Dies nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund, dass auch die Kapazitäten von entsprechenden Fachbüros, durch welche die Erstellung eines Wärmeplans erfolgen kann, begrenzt seien, während die Wärmepläne in einem verbindlichen Zeitfenster erstellt werden müssen.

Was Kommunen die Planung erleichtern könnte – nämlich eine stärkere Konzentration der Wärmeplanung auf realistische und umsetzbare Optionen, während Eigentümer künftig mehr technologische Wahlfreiheit behalten – sorgt auf bundespolitischer Ebene für Kritik am Entwurf, vor allem im Hinblick auf die Überführung des heutigen Gebäudeenergiegesetzes (GEG) in ein künftiges Gebäudemodernisierungsgesetz (GMG). 

Jessica Thomsen vom Fraunhofer-Institut für Solare Energiesysteme (ISE) in Freiburg hält es mit Blick auf die weiterhin zulässigen fossilen Heizungen durchaus für möglich, dass die geplanten Änderungen den Umbau der Wärmeversorgung verlangsamen könnten. Dadurch sinke der politische Druck zur Umstellung. „Um die Wärmewende schneller voranzutreiben, braucht es klare Vorgaben“, sagt sie. 

Zwar ändere sich an den technischen Lösungen und damit an der kommunalen Wärmeplanung grundsätzlich wenig – Wärmepumpen blieben laut Thomsen aus Effizienzgründen meist die attraktivere Option. Doch die Änderungen könnten die langfristige Infrastrukturplanung erschweren. Für Gasnetzbetreiber sei derzeit unklar, wie stark die Nachfrage künftig zurückgehen wird und wie lange Haushalte noch Gas nutzen werden. „Die Änderungen vergrößern die Unsicherheit, wie sich die Absatzmengen entwickeln“, sagt Thomsen. Das könne Investitionsentscheidungen für Energieversorger erschweren.

Zusätzliche Unsicherheit entstehe derzeit auch durch offene Fragen im Gesetzentwurf, etwa zur geplanten „Biotreppe“ mit steigenden Anteilen klimafreundlicher Gase im Gasnetz. Um diese Mengen bereitzustellen, wäre Deutschland voraussichtlich auf Importe angewiesen. Andere Kritiker warnen zudem, dass eine stärkere Ausrichtung der Landwirtschaft auf die Produktion von Biogas neue Nutzungskonflikte auslösen könnte. 

Der geplante Wegfall verpflichtender Anteile erneuerbarer Energien bei neuen Heizungen könnte zudem nach Einschätzung von Thomsen bestehende Fehlanreize verstärken. Auch wenn nach Darstellung des Bundeswirtschaftsministeriums über die sogenannte „Biotreppe“ weiterhin verbindliche Anteile klimafreundlicher Gase vorgesehen sind, die perspektivisch auch für Bestandsheizungen gelten sollen. Ein zentrales Problem sei das bekannte Vermieter-Mieter-Dilemma: Während klimafreundliche Heizsysteme wie Wärmepumpen langfristig niedrigere Betriebskosten verursachen können, sind ihre Anschaffungskosten oft deutlich höher als bei fossilen Heizungen. „Die fossilen Systeme sind in der Anfangsinvestition immer noch deutlich günstiger“, sagt Thomsen. Steigende Kosten für Öl und Gas träfen Vermieterinnen und Vermieter zudem weniger stark, da sie häufig über die Nebenkosten an Mieterinnen und Mieter weitergegeben werden. Höhere Investitionen bei geringeren Betriebskosten seien aus Vermietersicht daher „nicht ganz so attraktiv“.

Unabhängig von den politischen Debatten bleibe laut Thomsen die grundsätzliche Logik der kommunalen Wärmeplanung jedoch gleich. Im Kern gehe es darum zu klären, welche Gebiete künftig zentral über Wärmenetze versorgt werden können – und wo dezentrale Lösungen sinnvoller sind. „Die große Frage in der kommunalen Wärmeplanung ist eigentlich: Haben wir Gebiete, die wir zentral versorgen können oder wollen?“, erklärt sie. In vielen weniger dicht bebauten Bereichen seien Wärmepumpen die naheliegende Lösung. „In den künftig dezentral versorgten Gebieten ist sie die Standardlösung.“ Dort, wo sich hingegen ein Wärmenetz wirtschaftlich betreiben lasse, kommen andere Technologien infrage. Je nach lokalen Bedingungen könnten etwa Großwärmepumpen, Geothermie, Biomasse, Biogas Wasserstoff oder Abwärme eingesetzt werden. Voraussetzung sei jedoch immer, dass geeignete Energiequellen vor Ort vorhanden seien. „Wenn es natürliche Wärmequellen gibt, kann man zum Beispiel Großwärmepumpen nutzen – aber man braucht eben eine Wärmequelle dafür“, sagt Thomsen. Welche Lösung am Ende gewählt werde, hänge daher stark von den jeweiligen lokalen Gegebenheiten ab.

Finanzierung kommunaler Wärmenetze: Wer trägt das Investitionsrisiko?

Dies sei jedoch eine finanzielle Herausforderung. Die Kosten der Wärmewende lägen dabei nicht immer zwangsläufig unmittelbar bei den Kommunen selbst, sagt Thomsen. Dezentrale Heizungen würden meist von den Eigentümern bezahlt, der Ausbau von Wärmenetzen hingegen von Energieversorgern oder Stadtwerken. Gerade dort entstünden große Herausforderungen: Viele Stadtwerke müssten gleichzeitig in Strom­ und Wärmenetze investieren. „Es stehen auf einmal sehr viele Investitionen an“, sagt Thomsen. Zudem verursachten Wärmenetze hohe Anfangsinvestitionen, während Einnahmen oft erst Jahre später zurückflössen – für manche Unternehmen erschwere das die Aufnahme von Fremdkapital.

Diese Punkte sind auch für Patrick Holl entscheidend für die künftige Planung der Kommunen. Auch wenn die Finanzierung der Wärmenetze regelmäßig nicht unmittelbar in den Kernhaushalten der Kommunen abgebildet werde, stehe die Kommune, je nach Ausgestaltung des Investitions- und Betriebsmodells, häufig letztlich dennoch in der finanziellen Verantwortung und damit auch mit im Projektrisiko. Dies beispielsweise vor dem Hintergrund der Finanzbeziehungen zwischen einer Stadt und deren Stadtwerken. 

Die besondere Herausforderung bei Wärmenetzen liege vor allem in ihrer Struktur: Zu Beginn müssten hohe Summen investiert werden – etwa für Wärmequellen, Leitungen und Anschlüsse –, während Einnahmen erst über die Jahre, bestenfalls aufwachsend, zurückflössen. „Man muss das Netz meistens in gewissem Maße in Vorleistung bauen“, erklärt Holl. Gleichzeitig sei unklar, ob über eine anfängliche Mindestanschlussquote hinaus künftig tatsächlich im angestrebten Maße genügend weitere Haushalte angeschlossen würden und ob diese später auch die erwarteten Wärmemengen abnähmen. Sanierungen oder alternative Heizlösungen könnten den Bedarf verändern und damit die Wirtschaftlichkeit beeinflussen.

Hinzu komme, dass selbstverständlich nicht jede Kommune über eigene Stadtwerke verfüge. Während größere Städte häufig auf bestehende Strukturen zurückgreifen könnten, müssten kleinere Gemeinden teilweise erst Partner suchen oder neue Organisationsformen finden. Denkbar seien Kooperationen mit benachbarten Stadtwerken, Partnerschaften mit Energieversorgern oder auch eigene Gesellschaften, die speziell für den Ausbau eines Wärmenetzes gegründet werden. „Man muss zunächst klären, welche Ausgangslage eine Kommune hat und was sie selbst übernehmen kann und möchte – Investition, Eigentum, Betrieb“, sagt Holl.

Kommunale Wärmeplanung: Fördermittel, Eigenkapital und neue Finanzierungsmodelle

Die Finanzierung selbst sei eng mit der finanziellen Situation der Kommunen verknüpft. Es müsse daher sorgfältig geprüft werden, inwieweit es sich bei einem projektierten Wärmenetz tatsächlich um ein erwartbar wirtschaftlich tragfähiges Vorhaben handele. Schließlich gelte es zu vermeiden, dass Kreditaufnahmen für wirtschaftlich nicht tragfähige Wärmenetze die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Kommune beeinträchtigten. Im Hinblick auf die Finanzierung entsprechender Vorhaben gebe es verschiedentliche Gestaltungsvarianten. Diese seien jeweils mit Vor- und Nachteilen und unterschiedlichen Finanzierungskosten verbunden. In diesem Zusammenhang stelle in Anbetracht der insgesamt erheblichen Investitionsbedarfe aus verschiedenen Bereichen die angemessene Eigenkapitalausstattung von Stadtwerken eine zunehmende Herausforderung dar. Diese könne sich wiederum auf die Finanzierungskonditionen auswirken und Fragen der Möglichkeiten und Grenzen der Eigenkapitalstärkung durch Kreditaufnahmen seitens der Kommunen aufwerfen. Allerdings seien auch die Kreditspielräume der Kommunen begrenzt, weil diese ihre Pflichtaufgaben weiterhin gesichert finanzieren müssten.

Darüber hinaus sei derzeit verstärkt die Mobilisierung von Mitteln seitens institutioneller oder privater Kapitalgeber (etwa in Form sogenannter Genussscheine) in der Diskussion. Letztlich blieben jedoch die wirtschaftliche Tragfähigkeit des jeweiligen Vorhabens und die Finanzierungskosten (Zinszahlungen) für das jeweilige Finanzierungsinstrument in der Gesamtbetrachtung maßgeblich. In dem Zusammenhang werde unter anderem auch diskutiert, inwieweit die Finanzierungskosten bspw. durch Landesbürgschaften oder spezielle Förderkredite gesenkt werden könnten. Nicht zuletzt reduziere natürlich vor allem eine angemessene Förderkulisse den Kapitalbedarf und damit auch das wirtschaftliche Risiko. Trotz komplexer Finanzierungsfragen könne für Holl eine Wärmeplanung mit angemessenem Aufwand ein geeignetes Instrument sein, um die realistischen Potenziale vor Ort zu ermitteln. Diese werde auch über sogenannte Konnexitätsmittel finanziell unterstützt. Zugleich betont er, dass Kommunen ihre Ausgangslage und die sich daraus ergebenden Potenziale jeweils individuell bewerten müssten. Daran ändere sich grundsätzlich auch in Anbetracht der sich abzeichnenden Veränderungen der bundesgesetzlichen Grundlagen voraussichtlich nichts. Es könne jedoch unter Umständen sinnvoll sein, vor Ort zu prüfen, inwieweit man eine mögliche Beauftragung zur Erstellung eines Wärmeplans auf Stand der aktuellen Anforderungen weiterverfolgt, oder diese zunächst zurückstellt, um eine künftige Beauftragung an den sich abzeichnenden neuen und voraussichtlich geringeren Anforderungen auszurichten. Die weitere Vorgehensweise sei dabei regelmäßig abhängig vom Sachstand vor Ort und der kommunalpolitischen Zielsetzung im Zusammenhang mit der Energie- und Wärmewende insgesamt.

Dieser Artikel erschien zuerst in der Ausgabe 4/2026 des die:gemeinde-Magazins