Warum Kommunen weiter Fläche verbrauchen

Warum verbrauchen Kommunen weiter Fläche, obwohl Bund und Länder das Gegenteil wollen? Dieser Frage geht die Studie „Doomed to grow?“ von Bettina Bahn-Walkowiak, Oliver Wagner und Carolina Krome vom Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie nach. Die Analyse zeigt: Das Problem liegt weniger im fehlenden Willen der Kommunen – sondern in einem Finanz- und Anreizsystem, das Wachstum belohnt und Flächensparen bestraft.

Mehr als 75 Prozent der Menschen in Deutschland leben in Städten und Gemeinden. Rund 70 Prozent der Nachhaltigkeitsziele betreffen direkt das urbane Leben. So soll der Flächenverbrauch bis 2030 auf 30 Hektar pro Tag gesenkt werden, bis 2050 soll gar eine „Netto-Null“ beim Flächenzuwachs stehen. Das bedeutet: wenn an einer Stelle Fläche versiegelt wird, muss sie an einer anderen im gleichen Umfang entsiegelt und renaturiert werden.

Die Realität sind aber anders aus, denn trotz dieser Vorgaben wächst die Siedlungs- und Verkehrsfläche schneller als gewünscht. Zwar ist der tägliche Flächenverbrauch gesunken: In den 1990er-Jahren lag er noch bei 120 Hektar pro Tag, mittlerweile sind es 51 Hektar. Die politischen Ziele wurden aber klar verfehlt. Die Studie zeigt: Flächenverbrauch ist kein reines Großstadtproblem. Besonders stark wachsen Siedlungs- und Gewerbeflächen in ländlichen, dünn besiedelten Kommunen. Viele davon zählen zu den einkommensschwächeren Gemeinden.

Der Grund ist nicht mangelndes Umweltbewusstsein, sondern ein strukturelles Dilemma: Kommunen stehen finanziell massiv unter Druck. Die Situation hat sich in den vergangenen Jahren dramatisch zugespitzt, wie auch die:gemeinde immer wieder berichtet hat.  Sozialausgaben und Personalkosten steigen, während Einnahmen stagnieren. Gleichzeitig beträgt der kommunale Investitionsstau mehr als 200 Milliarden Euro. Die wichtigsten Steuern können Kommunen kaum beeinflussen.

Autoren: „Flächen auszuweisen ist langfristig ein Verlustgeschäft“

Bleibt als schneller Hebel oft nur eines: neue Flächen ausweisen, Grundstücke verkaufen, Gewerbe anlocken. Kurzfristig bringt das Geld. Langfristig entstehen hohe Folgekosten. „Wissenschaftliche Analysen zeigen, dass dies langfristig oft ein Verlustgeschäft ist. Denn jede neue Erschließung auf der „grünen Wiese“ verursacht permanente Unterhaltskosten für Straßen, Kanäle, Beleuchtung und soziale Infrastrukturen. In aller Regel zeigt sich, dass eine Verdichtung im Bestand (Innenentwicklung) die kommunale Kasse langfristig deutlich weniger belastet, weil die vorhandene Infrastruktur effizienter genutzt werden kann“, sagen Bettina Bahn-Walkowiak und Oliver Wagner, zwei der Autoren der Studie, auf Anfrage gegenüber die:gemeinde. 

Eine höhere bauliche Dichte und Mischnutzung seien geeignete Strategien auf kommunaler Ebene. Das spare zudem nicht nur Erschließungskosten, sondern sorge auch für lebendigere Ortskerne. „Doch klar ist auch, dass der Bund und Länder die Kommunen ökonomisch nicht länger im Stich lassen dürfen“, so Bahn-Walkowiak und Wagner weiter. Die Autorinnen der Studie sprechen von einer strukturellen Wachstumslogik. Das kommunale Finanzsystem setzt Anreize für Expansion und Wettbewerb. Flächensparende Innenentwicklung, Umnutzung oder Nachverdichtung werden dagegen kaum belohnt. Förderprogramme sind oft kompliziert, zeitlich befristet und verlangen Eigenmittel, die vielen Kommunen fehlen. Nachhaltigkeit bleibt damit eine freiwillige Aufgabe – und verliert im Krisenfall an Priorität. 

Autoren: Förderprojekte reichen nicht, es braucht den großen Wurf 

Wie aber könnte sich die Situation konkret verändern? Auch hierzu haben Bahn-Walkowiak und Wagner konkrete Vorstellungen. „Unsere Analysen zeigen deutlich, dass eine grundlegende Finanzreform erforderlich ist, damit Kommunen ihren gesetzlichen Aufgaben angemessen nachkommen können. Es reicht nicht aus, einzelne Förderprojekte aufzulegen, an denen sich Kommunen beteiligen können“, sagen sie. Die strukturellen Probleme der Kommunalfinanzen würden immer offensichtlicher und erforderten einen "großen Wurf" zur Neuordnung.

„Die Kommunen brauchen mehr Beinfreiheit, und das geht nicht ohne eine vernünftige finanzielle Basis. Die in Artikel 28 des Grundgesetzes garantierte kommunale Selbstverwaltung wird unter den derzeitigen Rahmenbedingungen zunehmend zur Farce. Damit ist nicht nur die Einhaltung zentraler ökologischer Ziele gefährdet, sondern auch der Zusammenhalt in der Gesellschaft. Denn nirgendwo nehmen die Menschen "den Staat" so unmittelbar wahr wie in der Kommune“, so die Autoren weiter. 

Die Studie untersucht auch, ob finanzschwache Kommunen messbar mehr Fläche verbrauchen. Die reine Datenanalyse zeigt keinen klaren statistischen Zusammenhang. Die Literaturauswertung ist jedoch eindeutig: Finanzdruck erhöht den Anreiz, neue Flächen auszuweisen. Weitere Faktoren verstärken das Problem – etwa Wohnwünsche nach Einfamilienhäusern, interkommunaler Wettbewerb und ein Baurecht, das Neubau erleichtert.

Zirkuläre Stadtentwicklung als Ausweg?

Als Ausweg skizziert die Studie eine zirkuläre Stadtentwicklung – verstanden nicht als Einzelmaßnahme, sondern als strategischen Richtungswechsel. Gemeint ist eine Entwicklung nach innen statt nach außen: Bestehende Gebäude, Flächen und Infrastrukturen sollen besser genutzt, umgebaut und weiterverwendet werden, bevor neue Flächen ausgewiesen werden.

Konkret umfasst zirkuläre Stadtentwicklung die Nachverdichtung bestehender Quartiere, die Umnutzung leerstehender Wohn-, Büro- und Gewerbegebäude sowie die Reaktivierung von Brachflächen. Die Studie spricht in diesem Zusammenhang von der „obsoleten Stadt“: Leerstände und ehemals genutzte Flächen gelten nicht als Defizit, sondern als zentrale Ressource für Wohnen, soziale Infrastruktur, Energie und Klimaanpassung.

Ein weiterer Baustein ist zirkuläres Bauen. Gebäude sollen möglichst lange genutzt, flexibel umgebaut und erst im letzten Schritt abgerissen werden. Materialien sollen wiederverwendet oder recycelt werden („Urban Mining“). Ergänzt wird dies durch funktional gemischte Quartiere, die Wohnen, Arbeiten, Versorgung und Freizeit näher zusammenbringen und so Verkehrs- und Flächenbedarf reduzieren.

Die Autor:innen betonen zudem die Bedeutung von Suffizienz. Die Frage, wie viel Neubau, Wohnfläche oder Verkehrsfläche tatsächlich notwendig ist, müsse politisch offen diskutiert werden. Ohne diese Debatte seien die Flächenziele nicht erreichbar. Gleichzeitig macht die Studie deutlich, warum diese Ansätze in der Praxis oft scheitern. Innenentwicklung ist komplexer als Neubau auf der grünen Wiese.

Sie erfordert mehr Personal, Zeit, Fachwissen und Planungssicherheit. Das bestehende Finanz- und Fördersystem belohnt diese Form der Entwicklung jedoch kaum. Stattdessen werden Wachstum, Expansion und kurzfristige Einnahmen begünstigt. Die zentrale Botschaft der Studie ist daher klar: Solange Kommunen für Flächensparen finanziell benachteiligt und für Wachstum belohnt werden, bleibt der Zielkonflikt bestehen. Wer den Flächenverbrauch senken will, muss die kommunalen Rahmenbedingungen ändern – und zirkuläre Stadtentwicklung strukturell ermöglichen, nicht nur rhetorisch einfordern.