Fünf vor Zwölf ist schon vorbei
Während die Kommunen bereits in den Vorjahren deutlich zum Ausdruck gebracht haben, dass man ohne maßgebliche Veränderungen der Rahmenbedingungen auf diese akute Situation zulaufen wird, sind sie aktuell bereits ganz konkret mit den daraus resultierenden, zwangsläufigen Auswirkungen und Verwerfungen konfrontiert. Es zeichnet sich im Zuge der laufenden Haushaltsberatungen ab, dass damit vielerorts auch unmittelbar spürbare Konsequenzen für die Bürgerinnen und Bürger verbunden sein werden.
Kommunale Haushaltskrise: Finanzielle Schieflage der Kommunen wird für Bürger zunehmend spürbar
Demnach ist die Phase des Appellierens und Warnens, mit der Botschaft: „es ist Fünf vor Zwölf“, vor Ort häufig bereits vorbei. Die Auswirkungen der finanziellen Schieflage schlagen sich bereits konkret nieder, „ es ist Fünf nach Zwölf“. Gleichzeitig wurden zuletzt von Bund und Land weitreichende Unterstützungsmaßnahmen für die Kommunalfinanzen auf den Weg gebracht. Sondervermögen, Kompensationsmaßnahmen über erhöhte Umsatzsteueranteile, sowie das Finanzpaket auf Landesebene sind hierbei unter anderem zu benennen. Welche Perspektiven, Erwartungen und Hoffnungen ergeben sich daraus insgesamt für das Jahr 2026 und die Zukunft?
Historisches Defizit: Kommunen in Baden-Württemberg mit Finanzierungssaldo von minus 3,1 Milliarden Euro
Die gesamtwirtschaftliche Situation Deutschlands und Baden-Württembergs gestaltete sich in den vergangenen Jahren zunehmend schwierig. Bereits im Jahr 2023 war das Bruttoinlandsprodukt der Bundesrepublik um 0,9 Prozent zurückgegangen. In 2024 sank dieses nochmals um 0,5 Prozent. In Baden-Württemberg war 2024 ein Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um 2,0 Prozent zu beobachten.
Vor diesem Hintergrund wirtschaftlicher Schwäche mussten die Landkreise, Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg im Jahr 2024, den niedrigsten Finanzierungssaldo seit Bestehen des Landes Baden-Württemberg verbuchen. Dieser belief sich auf -3,1 Milliarden Euro. Die Kommunen in Baden-Württemberg haben also 3,1 Milliarden Euro mehr ausgegeben als eingenommen und mussten dies durch die Verwendung von Liquiditätsreserven oder Kreditaufnahmen finanzieren.
Anders als in früheren Krisen der kommunalen Haushalte war 2024, trotz der schwachen wirtschaftlichen Entwicklung, kein Einbruch der kommunalen Einnahmen für die negativen Finanzierungssalden verantwortlich. Die Einnahmen der laufenden Rechnung sind im Jahr 2024 um 3,3 Prozent angewachsen. Allerdings konnte die Einnahmeentwicklung nicht mit der Entwicklung der Ausgaben der laufenden Rechnung Schritt halten. Diese waren 2024 um 10,6 Prozent gegenüber dem Vorjahr angewachsen. Dabei wuchsen die Personalausgaben um 10,2 Prozent, der Sachaufwand um 8,7 Prozent und die Sozialausgaben um 11,9 Prozent gegenüber dem Vorjahr 2023. Die Zinsausgaben wiederum stiegen um 44 Prozent gegenüber dem Vorjahr an, allerdings auf absolut deutlich niedrigerem Niveau.
Rückgang der Gewerbesteuer verschärft finanzielle Lage der Städte und Gemeinden
Für das Jahr 2025 kann anhand der Statistik aktuell nur eine belastbare Einschätzung für das erste Halbjahr erfolgen. Demnach stellt sich die Entwicklung auf den ersten Blick etwas freundlicher dar. So fiel der Finanzierungssaldo mit minus 646 Millionen Euro deutlich besser aus als noch im Jahr 2023, als zu diesem Zeitpunkt ein Finanzierungssaldo von minus 2,1 Milliarden Euro verbucht worden war. Die Ergebnisse fallen jedoch schlechter aus als 2023 (minus 425 Millionen Euro), 2022 (plus 355 Millionen Euro) und 2021 (minus 601 Millionen Euro).
Allerdings bedarf dieser zunächst positivere Eindruck einer differenzierten Einordnung. Hintergrund ist, dass sich das Land und die Kommunalen Landesverbände darauf geeinigt hatten, die Fälligkeit der Dritten Teilzahlung des kommunalen Finanzausgleichs (FAG) auf den Fälligkeitszeitpunkt der Zweiten Teilzahlung vorzuverlegen. Für die Gemeinden, für die diese Maßnahme zu einer vorgezogenen Zahllast geführt hätte, verzichtete das Land zugunsten der Kommunen auf ein Vorziehen.
Insofern ist positiv festzuhalten, dass der mit dieser Maßnahme beabsichtigte stabilisierende Effekt für die Kommunalhaushalte auch tatsächlich eingetreten ist. Gleichwohl ist zu betonen, dass hierdurch ausschließlich „Luft zum Atmen“ verschafft werden konnte, aber zugrundeliegende strukturelle Probleme nicht gelöst werden konnten, worüber zwischen Land und kommunaler Ebene auch von Beginn an Einvernehmen bestand. Weiterhin ist zu bedenken, dass durch diese Maßnahme Mittel zwar früher, aber nicht in anderer Höhe zur Verfügung stehen. Es ist daher davon auszugehen, dass insbesondere das vierte Quartal 2025 spürbar schwächere Ergebnisse ausweisen dürfte.
Die Steuereinnahmen der Gemeinden gingen im Laufe des Jahres 2025 um 1,8 Prozent im Vergleich zum Vorjahr zurück. Dabei ist insbesondere auf den Rückgang der Gewerbesteuer hinzuweisen. Gegenüber dem ersten Halbjahr 2024 mussten die Städte und Gemeinden einen Rückgang der Gewerbesteuereinahmen in Höhe von acht Prozent hinnehmen. Demgegenüber nahmen die Personalausgaben um 6,6 Prozent, der Sachaufwand um 5,1 Prozent und der Aufwand für Leistungen der Sozial- und Jugendhilfe um 8,3 Prozent zu.
In Anbetracht der skizzierten Gesamtsituation kommt es demnach vor allem auf weitere substanzielle Stabilisierungsmaßnahmen der Kommunalhaushalte an. Hierzu erfolgte am 10. Oktober 2025 eine Verständigung zwischen dem Land und den Kommunalen Landesverbänden auf ein „Finanzpaket“ mit folgenden wesentlichen Bestandteilen, wonach das Land unter anderem:
- Im Jahr 2026 insgesamt 550 Millionen Euro zusätzlich in die Schlüsselmassen der Finanzausgleichsmasse A geben wird,
- zwei Drittel der Mittel des Sondervermögens des Bundes an die Kommunen weitergeben und
- sich künftig mit 68 Prozent an den Betriebskosten der Ganztagsbetreuung an der Grundschule beteiligen wird.
Diese Maßnahmen werden einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung der kommunalen Haushalte leisten. Die um 550 Millionen Euro erhöhten Mittel der FAG-Masse A machen sich hierbei in entsprechend erhöhten Grundkopfbeträgen positiv bemerkbar.
Mit der Weitergabe von zwei Dritteln der Mittel des Sondervermögens des Bundes (die letztlich eigentlich Sonderschulden sind) befindet man sich im bundesweiten Vergleich in der Spitzengruppe mit Blick auf die Quote der Weitergabe. Mit den Mitteln werden daher in den nächsten Jahren sicherlich investive Maßnahmen umgesetzt werden können, die man andernfalls bis auf Weiteres hätte verwerfen müssen.
Die mit diesen Mitteln verbundene (bundes-) politische Hoffnung, dass hierdurch eine über das bisherige Maß hinausgehende Investitionstätigkeit ausgelöst werden kann, wird sich absehbar jedoch nicht verwirklichen. Derzeit ist eher davon auszugehen, dass mit den Mitteln der zu erwartende starke Rückgang der kommunalen Investitionstätigkeit in gewissem Maße abgeschwächt werden kann.
Sondervermögen des Bundes: Chance für Investitionen – aber kein Ausweg aus strukturellen Problemen
Es wäre zweifellos wünschenswert, wenn mit den Mitteln des Sondervermögens insgesamt auch eine gewisse Aufbruchstimmung und der oft zitierte „Ruck“, der durch Wirtschaft und Gesellschaft gehen soll, forciert werden kann. Zugleich gilt es, die mit dem Sondervermögen womöglich verbundenen Erwartungen realistisch einzuordnen – Erwartungen, nach denen in wenigen Jahren die kommunale Infrastruktur wieder in rundum neuem Glanz erstrahlen wird, nachdem über Jahre und Jahrzehnte vielerorts erhebliche Sanierungs- und Investitionsrückstände aufgebaut werden mussten. So wies beispielsweise das Kommunalpanel der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) zuletzt einen bundesweiten Sanierungs- und Investitionsrückstand alleine für die Kommunen in Höhe von 215 Milliarden Euro aus, welchem insgesamt 100 Milliarden Euro aus dem Sondervermögen für Länder und Kommunen gegenüberstehen.
Im Zusammenhang mit dem Sondervermögen wäre es zu begrüßen gewesen, wenn seitens des Bundes auf ein Verfahren mit Bezug auf Einzelmaßnahmen gänzlich verzichtet worden wäre und stattdessen die Mittel ausschließlich mit der Maßgabe einer investiven Verwendung zur Verfügung gestellt worden wären. Dies hätte viele personelle Kapazitäten auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene entlastet und im Ergebnis voraussichtlich zu kaum einer anderen oder weniger sachgerechten Verwendung der Mittel geführt. Zudem hätten mit einer pauschalen bundesgesetzlichen Regelung zur Thematik etwaiger „Doppelförderungsverbote“ zahlreiche aktuelle Unwägbarkeiten in diesem Zusammenhang unbürokratisch ausgeräumt werden können.
Umso mehr ist zu begrüßen, dass jedenfalls seitens des Landes keine zusätzlichen bürokratischen oder inhaltlichen Hürden vorgesehen sind und die weitere Abwicklung sich so schlank gestalten soll, wie es der bundesrechtliche Rahmen letztlich zulässt. Die Verständigung auf eine Betriebskostenmitfinanzierung des Landes im Zusammenhang mit der Erfüllung des Rechtsanspruchs auf Ganztagsbetreuung in Höhe von 68 Prozent ist ein wesentlicher Meilenstein und für die verlässliche Planbarkeit vor Ort von maßgeblicher Bedeutung. In den nächsten Wochen und Monaten wird es auf der Zielgeraden bis zum Inkrafttreten des Rechtsanspruchs nun darauf ankommen, die konkreten Rahmenbedingungen für die Abwicklung der 68-Prozent-Verständigung sowohl in der jahrgangsweisen Aufwuchsphase der Klassen 1-4 wie auch für die Zeit ab dem „Vollbetrieb“ des Rechtsanspruchs, so verlässlich und so unbürokratisch als möglich zu klären.
Für die Zukunft ist darauf hinzuwirken, dass vergleichbare Konstrukte, mit klaren Auswirkungen für die Kommunen, aber deutlich weniger klaren Finanzierungsverantwortlichkeiten seitens Bund und Land, möglichst vermieden werden. Der auf Bundesebene initiierte „Zukunftspakt Bund, Länder und Kommunen“ sollte hierbei möglichst sein ganzes Potenzial entfalten und sich neben konkreten Entbürokratisierungsmaßnahmen vor allem auch den „Spielregeln des Miteinanders“ von Bund, Ländern und Kommunen besonders annehmen. Dies ausdrücklich nicht nur im Eigeninteresse der kommunalen Ebene, sondern im Sinne der Bürgerinnen und Bürger, für die letztlich im Alltag weniger wichtig sein dürfte, welche Ebene für welche Umstände verantwortlich ist, sondern sich vielmehr alle Ebenen in ihrem Zusammenwirken daran messen lassen müssen, ob etwas am langen Ende funktioniert oder nicht funktioniert.
In der Herbstprojektion zur wirtschaftlichen Entwicklung geht die Bundesregierung für das Jahr 2026 von einem realen Wachstum des Bruttoinlandsprodukts in Höhe von 1,3 Prozent aus. Dieses soll nach Angaben des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWE) jedoch insbesondere durch die sondervermögenfinanzierten Konjunkturimpulse gestützt werden. Bleiben diese Investitionen aus, dürfte die Prognose ebenso verfehlt werden wie die Prognosen der Herbstprojektion 2023, welche für 2024 ein Wachstum von 1,3 Prozent prognostiziert hatte und die der Herbstprojektion 2024, welche für 2025 ein Wachstum von 1,1 Prozent prognostiziert hatte. In 2024 war dann tatsächlich ein Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts von 0,5 Prozent zu beobachten, während für 2025 derzeit ein Wachstum von lediglich 0,1 bis 0,2 Prozent prognostiziert wird.
Sollten die Wachstumsprognosen der Bundesregierung eintreffen, so können die Städte und Gemeinden im Jahr 2026 mit steigenden Steuereinnahmen rechnen. Diese sollen im nächsten Jahr um etwa vier Prozent anwachsen. Damit blieben die erwartenden Einnahmenzuwächse jedoch deutlich unter den Ausgabenwachstumsraten der vergangenen Jahre. Es ist daher davon auszugehen, dass sich die finanzielle Situation der kommunalen Haushalte in den nächsten Jahren eher noch weiter verschlechtern anstatt verbessern wird.
Bleibt ein zusätzliches starkes Wachstum aus, so wird die kommunale Handlungsfähigkeit zunehmend in Bedrängnis geraten. Will man die Handlungsfähigkeit der Städte und Gemeinden vor Ort erhalten, so werden tiefgreifende Reformen über alle staatlichen Ebenen hinweg notwendig sein. Es ist davon auszugehen, dass dies für viele Menschen mit kleineren und größeren Härten verbunden sein wird.
Es wäre daher zu kurz gegriffen, sich ausschließlich auf die Forderung nach „mehr Geld“ zu fokussieren. Der Anspruch sollte vielmehr sein, dass der kommunalen Ebene insgesamt wieder Rahmenbedingungen gegeben werden, unter welchen sie ihre Handlungs- und Leistungsfähigkeit kontinuierlich und aus eigener Kraft unter Beachtung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Stadt und Land gewährleisten kann.
Wenngleich die FAG-Stabilisierung als auch die Mittel aus dem Sondervermögen wichtige Bausteine in der akuten Lage sind, entspricht es nicht dem Selbstverständnis kommunaler Selbstverwaltungshoheit in einem andauernden Krisenmodus fortwährend nach Rettungsringen rufen zu müssen. Vielmehr sollte das auch für das gesamtgesellschaftliche Vertrauen wichtige kommunale Schiff wieder in ein generell stabiles Fahrwasser gebracht werden.
Zum Autor
Patrick Holl ist Erster Beigeordneter des Gemeindetags und leitet das Dezernat Finanzen und Gemeindewirtschaft
